广州提升与港澳合作新机制 加强制度规则衔接

制度是管长远、管根本的，推进制度规则的联通、贯通、融通，是全面深化穗港澳合作的重要突破口。自粤港澳大湾区建设启动以来，穗港澳合作不断深化，其中三地制度规则衔接发挥了巨大作用，在新起点上推动大湾区建设向纵深发展，对此提出了更高要求。着眼于“湾区所向、港澳所需、广州所能”，广州要如何促进制度规则衔接取得新突破，推动穗港澳合作机制再优化？
本期圆桌会，我们邀请新加坡国立大学东亚研究所教授、华南理工大学IPP学术委员会主席郑永年，广东省社科联副主席、亚太创新经济研究院理事长李志坚和中山大学自贸区综合研究院常务副院长、粤港澳发展研究院研究员符正平一起参与讨论。
三地的不同车牌如何快速通关？三地海关怎么协调、省掉重复通关的中间环节？在大湾区注册企业，能不能都视为“湾区企业”，不再分内资、外资？不同的体制机制是眼下的障碍，但未尝不是机会。不同的体制机制在一起融合、碰撞，现在的障碍就可能转变成优势，因为我们可以在体制机制的融合中调试出更优选择。
——郑永年
我们在三地制度规则衔接上，常常存在一个认识误区，就是更多强调区域“求同”。然而，从欧盟的经验来看，真正去寻找一套统一的标准方案是比较少见的，反而更多的是“存异”，即采取相互认可的态度，要多一些包容性。加强三地制度规则衔接，核心还是三地在生活习惯上相互信任的问题。
——符正平
从目前来看，粤港澳大湾区建设最直接的成效体现在交通的互联互通上，广深港高铁、港珠澳大桥、南沙大桥这些交通基础设施的开通，极大方便了粤港澳人员往来，但这些都是“硬联通”，我觉得还需要加强“软联通”。加强“软联通”，应该从两方面入手，一是顶层设计，二是基层创新。
——李志坚
“硬联通”成效显著
“软联通”需要突破
主持人：粤港澳大湾区建设推进以来，各方面成效显著。目前大湾区建设是否达各位专家的预期？如何进一步加快推进？
郑永年：粤港澳大湾区建设启动两年来，进展很快，成绩值得肯定。当然，还可以做得更好。大湾区建设的目的之一，就是深化“一国两制”，推动三地开放，这方面大有可为。大家不要总是去问香港能做什么，澳门能做什么，还是要多问我们能做什么，能为港澳提供什么条件，如何吸引两地过来、让两地乐意参与共建。从这个角度看，还有很多事情可以做。
李志坚：从目前来看，粤港澳大湾区建设最直观的成效体现在交通的互联互通上，广深港高铁、港珠澳大桥、南沙大桥这些交通基础设施的开通，极大方便了粤港澳人员往来，但这些都是“硬联通”，我觉得还需要加强“软联通”。
比如，目前专业人士要来广州发展还存在职业壁垒；香港的一些专业机构，如金融机构证券机构，要到大湾区其他城市设立分支机构，也存在一些壁垒，会被当成境外机构，而非一视同仁。
加强“软联通”，应该从两方面入手，一是顶层设计，二是基层创新。现在我们有了顶层设计，但是基层在这方面应该怎么突破，怎么细化、怎么执行，形成一批可复制可推广的经验，还需要进一步探索。
比如专业服务业，香港的金融机构怎样在大湾区内其他城市更方便地落户，需要在实施过程中作为一个专题去研究，到底存在哪些法律和制度上的瓶颈，有哪些具体的需求，要针对这些问题，寻求制度上的突破。比如，现在广深港高铁开通了，但除了高铁之外，广州地铁、香港城铁怎么变成大湾区的地铁、城铁，要实现大湾区轨道交通互联互通，这些问题必须解决。
在这方面，其他湾区的经验值得借鉴。日本东京湾区有七个轨道交通公司，但我拿着一张车票，不管坐哪个公司的车都可以，因为后台有一个合理的利益分配机制。这种创新就不是说成立一个合作办公室，发个文就能实现的，而要落实在操作细节上，落实在基层创新上。
符正平：建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，具有十分重大的意义。自今年2月18日《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下文简称《规划纲要》）公布以后，广东省委省政府高度重视，出台了一系列行动计划和实施意见，真的是举全省之力来实施。目前可以看到，成效是非常明显的。
我想强调的，更多还是民生方面，我觉得粤港澳大湾区建设要给老百姓带来看得见、摸得着的实惠。要重点解决好文化交流、环境治理等涉及老百姓切身利益的一些问题，包括人员的跨区域流动、居民福利、社会保障等。这就需要我们持续用力、久久为功，推动体制机制创新，进一步破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，站在大湾区整体的角度进行谋划、施策。
破解技术行业壁垒
形成湾区统一标准
主持人：就当前来说，全面深化穗港澳三地合作，最需要解决的迫切问题是什么？
郑永年：粤港澳大湾区基础设施都有了，但在制度衔接方面还不够。在我看来，粤港澳大湾区应该成为“中国内部的欧盟”。因为当前的大湾区建设和当时的欧盟一样，也面临资源整合的问题。大湾区是“一国两制”，欧盟则是二十多个主权国家。现在大湾区内部的资源整合，还远远没有达到欧盟的水平。目前在水路、桥梁等物理意义上的互联互通，这一点已经比欧盟做得还好。问题是这样做以后，如果没有制度上的整合、衔接，会直接影响互联互通的成效。比如港珠澳大桥造好了，但车辆还相对较少，有待更加充分有效地利用。
细节很重要。我们已经是“一国”了，就要更多地从技术层面着手解决问题。比如三地的不同车牌如何快速通关？三地海关怎么协调、怎么省掉重复通关的中间环节？在大湾区注册企业，能不能都视为“湾区企业”，不再分内资、外资？不同的体制机制是眼下的障碍，但未尝不是机会。不同的体制机制在一起融合、碰撞，现在的障碍就可能转变成优势，因为我们可以在体制机制的融合中调试出更优选择。
李志坚：我觉得短板主要在于，影响人才、资金、技术、信息等要素自由流动的壁垒仍待破解。推进穗港澳三地协同发展，就是要打破壁垒。从人才流动上看，不要分你是中山人、广州人还是香港人，对于跨区域的人才流动，能不能形成一张湾区卡，你在哪里工作，就可以在哪里解决医疗、教育等问题。资金流通也是这样，也必须要解决这些影响流通的壁垒性问题。
还有技术壁垒，比如无人驾驶汽车，不要分广州标准、广东标准，我们需要形成大湾区的统一标准和国际统一标准。还有一些行业壁垒，我觉得都需要去打通，让要素自由流动，才能提高效率，实现高质量发展。
主持人：广州可以从哪些方面着手？
李志坚：归根结底就是要提高便利化的水平，实现投资便利化、贸易便利化、通关便利化和老百姓办事的便利化。
对广州来说，可以在以下几个方面发挥自身优势，进行体制机制创新。
一是交通。《规划纲要》提出，广州要增强综合交通枢纽功能，能不能率先在“公路一张网、车子一张牌”上进行创新？
二是发挥国际商贸中心优势。广交会要向高新技术发展，往服务贸易、技术贸易转型，在交易的内容、形式等各方面都要创新。要建立EWTO规则，在粤港澳大湾区的背景下，变成全球的采购中心和交易中心。
三是科技创新。广州这么多高校和科研机构，把这些创新资源转变成发展动能，大有可为。
四是医疗，这也是广州的优势。要把医疗跟产业发展结合起来，通过创新，构建一个共赢的利益分配机制，通过多地合作让蛋糕越来越大，让参加的人都受益。
大湾区内要“求同存异”
让资源产生“化学反应”
主持人：郑老师曾经说过，我们要建设的大湾区不仅是一个地理上的湾区，还要建立一个制度上的大湾区。粤港澳大湾区内的制度规则衔接，为什么如此重要？又需要注意什么？
郑永年：制度上的大湾区，就是为了更好地促进大湾区各类要素优化配置、便捷流动。今天，广东和港澳都面临着经济发展和转型升级问题。尽管港澳和珠三角9市各有各的优势，但由于一些制度壁垒，资源融合的优势还没有充分发挥出来。比如，广州的商贸、深圳的高端科技、香港的优质金融制度和教育科研实力，各个城市在各自领域都已经走在世界前列，但各地的优势没有实现高度整合和有效利用。
粤港澳大湾区就是要打破这种行政分割，实现资源优势融合互补，产生化学反应。比如穗港澳合作，三地都面临发展瓶颈，要各自为战去突破，有难度；但如果把三地的要素结合起来呢？形势可能就完全不同。这就和欧盟内部很像，分散开来，各自力量不算强；合在一起，人员、资本、技术等全要素流动起来，就会很强大。
符正平：我们在三地制度规则衔接上，常常存在一个认识误区，就是更多强调区域“求同”。然而，从欧盟的经验来看，真正去寻找一套统一的标准方案是比较少见的，反而更多的是“存异”，即采取相互认可的态度，要多一些包容性。目前我们对这一点的认识还不太够。
制度规则衔接的范围是很广的，大到关税制度，小到食品安全标准，涉及方方面面，很难用一句话进行概括，这个工作是急不来的。欧盟搞了几十年，其实也有不少问题还没解决。欲速则不达。而且加强三地制度规则衔接，核心还是三地在生活习惯上相互信任的问题。比如食品安全上，各地标准是根据长期的生活习惯制定并形成。所以，大湾区城市之间要“求同”，但也要“存异”。
当然，有些地方需要“存异”，有些地方则需要灵活变通。这就需要我们从一些小的切入口上寻求可以合作的地方。只有通过合作、相互接触，我们才能找到大家的共同需求与差异，才可能找到“求同存异”合作共赢的方法。比如，推进粤港澳大湾区“菜篮子”工程，就是珠三角城市在找准需求的同时，尝试与港澳标准相互对接。
对广州来说也是如此。积极寻找合作项目，如在教育方面与香港科技大学合办校区；在文化方面，广州具有语言文化同根同源的优势，也可以利用文化同源性，在旅游、就业等民生事项上寻找合作机会。
此外，为制度衔接设立一个独立的试点区域，也是一个可行办法。通过制定特殊政策，甚至特殊的制度安排为制度衔接“开绿灯”。这一做法能有效打破现行体制机制的阻碍，促进大湾区要素高效流通。
欧盟互联互通方式
更值得大湾区借鉴
主持人：在加快穗港澳三地制度规则联通、贯通、融通，形成与国际接轨的贸易投资规则体系，推动生产要素流动和人员往来便利化等方面，其他湾区和地区有哪些经验可以学习借鉴？
郑永年：说到学习借鉴，很多人经常去看东京湾区、纽约湾区，可以去看看，但借鉴意义不大。粤港澳大湾区在世界上独一无二，与其他国际一流湾区最大的不同就是“一国两制”，它涉及三个关税区、三种货币、三种法律制度，这既是粤港澳大湾区建设的优势，也是它的挑战所在。我认为，欧盟更适合粤港澳大湾区学习，很多方面的东西都可以学习。
在欧盟内部，很多法律法规、制度上的互联互通，都可以学。具体来说，比如粤港澳大湾区现在有三个独立的关税区，看上去不容易对接，但欧盟内部有20多个关税区，它们是怎么整合的？比如在法律方面，欧盟内部也有英美法系、大陆法系等，但相互之间障碍并不多。此外，欧盟国家之间也有发展差异的问题，甚至差异非常大，人家是怎么对接的？
在产业方面，三地的深度合作也还不够。比如，香港有很多新技术，但缺乏市场；珠三角有庞大的市场，但技术不如香港；港澳都有优质的服务业，但市场规模不大。产业上如何重新布局，哪一部分可以放在香港，哪一部分可以放在广州、深圳？这些都是可以考虑和学习的。
很多现成的经验都可以去学习，没有必要自己苦思冥想。当然，学习有两个前提：一是要在“一国两制”的前提下，制度衔接不能影响“两制”，它只是要解决中间机制对接的问题。二是学习不是要照抄照搬，而是借鉴人家的经验，把对方的好经验好做法学过来。
连通节点盘活动能
推动区域科技合作
主持人：建设国际科技创新中心，是《规划纲要》赋予大湾区的明确定位。对此，穗港澳三地在哪些方面可以合作互补？广州与两地如何衔接制度规则政策，以更好参与到国际科技创新中心建设中来？
李志坚：建设国际科技创新中心，穗港澳在创新分工上各有不同。香港优势在基础研究方面，但是产业化方面较弱。深圳的成果转化能力很强，广州则是教育、科研体系很完善，但市场化程度不够高。在这一轮全球科技创新中，要构建推动经济高质量发展体制机制，就必须打破行政壁垒，让人才、技术、资本能够流动起来，盘活创新动能。既要讲分工，又要通过交流合作形成各自优势。
过去这种跨区域合作比较少，更多是民间的。在粤港澳大湾区建设，政府很注重这种区域合作，一些重大项目更强调能不能有团队，甚至国际化团队一起来做。实际上，这就是推动区域科技合作，推动产学研成果转化，推动跟资本市场合作。广州要在制度设计层面打造创新链，把每一个创新节点都连通起来。
所以，我认为广州未来应该加强跟资本和市场的结合，增强科技成果转化能力。首先，要在产业发展中强调创新引领。你看我们的制造业很发达，但怎么把传统制造业变成现代制造业？创新要发挥关键作用。第二，我们在一些战略新兴产业方面，要提前谋划，而且是在大湾区的平台下谋划发展。通过政府推动、市场参与，共同谋划出更大的产业。
符正平：建设国际科技创新中心，确实是粤港澳大湾区建设的一个重要任务。
广州科教资源丰富、高校云集，很多国家级、省级重点科研机构和科创平台集聚于此，很多国家级园区、高新科技企业在这里扎根成长。应该说，广州的科创优势、人才优势都很突出。
就穗港澳三地来说，香港、澳门本身都是自由港，国际化程度高，生物医药、信息技术等产业拥有很强的创新能力。随着广深港澳科技创新走廊建设不断加快，穗港澳在科技创新合作方面，具有非常广阔的前景。
如果说阻碍的话，这里面的核心问题还是体制机制上的衔接、协调。比如说，在科研成果转化、科技合作交流平台建设上，能不能形成一个区域创新体系，真正把这三个地方的优势整合起来，形成合力。特别是把广州的科创优势、人才优势，同港澳的制度规则优势、自由港优势更好地进行整合、优化，在更高起点、更高层次、更高目标上推动三地科技创新能力再上新水平。